Lavoro Pubblico: definizione

ll pubblico impiego è definibile come il rapporto di lavoro in cui una persona fisica mette volontariamente la propria attività, in modo continuativo e dietro corresponsione della retribuzione, al servizio dello Stato o di un ente pubblico non economico.  
La Carta costituzionale dedica diverse disposizioni al rapporto di lavoro pubblico e in particolare: l’art. 51 stabilisce che: “Tutti i cittadini dell’uno o dell’altro sesso possono accedere agli uffici pubblici o alle cariche elettive in condizioni di eguaglianza, secondo i requisiti stabiliti dalla legge”
A tal fine la Repubblica promuove con appositi provvedimenti le pari opportunità tra donne e uomini. La legge può, per l’ammissione ai pubblici uffici e alle cariche elettive, parificare ai cittadini gli italiani non appartenenti alla Repubblica. 

  • l’art. 54 stabilisce che “i cittadini cui sono affidate funzioni pubbliche hanno il dovere di adempierle con disciplina ed onore”;
  • l’art. 97 in base al quale “Agli impieghi nelle pubbliche amministrazioni si accede mediante concorso”;
  • l’art. 98 sancisce che “I pubblici impiegati sono al servizio esclusivo della Nazione”.

Elementi essenziali dell’impiego pubblico sono:

  • l’accesso mediante concorso;
  • la natura pubblica dell’ente;
  • la correlazione con i fini istituzionali dell’ente;
  • la subordinazione con inserimento nell’organizzazione amministrativa dell’ente;
  • la continuità (va ricompreso anche il rapporto a tempo determinato);
  • l’esclusività;
  • la retribuzione predeterminata.

La prima disciplina del pubblico impiego nel dopoguerra risale al decreto del Presidente della Repubblica 30 giugno 1957, n. 3 (c.d. Testo unico degli impiegati civili dello Stato) ed era caratterizzata da quattro requisiti:

  • il rapporto di pubblico impiego veniva costituito per atto unilaterale della pubblica amministrazione (c.d. decreto di nomina) che è esercizio di potere pubblico – non espressione di autonomia privata – e non mediante un contratto; la disciplina del rapporto era sottratta all’autonomia negoziale tra le parti, era infatti affidata esclusivamente alla legge o ai regolamenti;esso era gestito in tutti i suoi aspetti da atti di natura amministrativa; infine, le controversie scaturenti da questo tipo di rapporto di lavoro erano affidate alla competenza giurisdizionale esclusiva del giudice amministrativo.

Verso la fine degli anni settanta, in seguito all’espansione delle funzioni esercitate dalla pubblica amministrazione, all’esigenza di migliorarne l’efficienza, alla necessità di perequazione dei trattamenti economici, alle forti pressioni delle organizzazioni sindacali volte a rivendicare uno spazio più ampio alla negoziazione sindacale, il legislatore ha avviato una profonda riforma del pubblico impiego.
La legge 29 marzo 1983, n. 93 (c.d. legge quadro sul pubblico impiego) – che ha per la prima volta riconosciuto il ruolo della contrattazione collettiva nella disciplina degli aspetti del pubblico impiego non sottoposti alla riserva di legge o agli atti unilaterali della pubblica amministrazione – ha introdotto importanti principi quali quello dell’efficienza della P.A., della trasparenza del trattamento economico ed il riassetto dei profili professionali.  
Agli inizi degli anni novanta vi è stata la c.d. privatizzazione del pubblico impiego realizzata mediante l’attuazione di due leggi delega (L. 23 ottobre 1992, n. 421 e L. 15 marzo 1997, n. 59 c.d. legge Bassanini) e, in particolare, dal D.Lgs. 3 febbraio 1993, n. 29; dal D.Lgs. 4 novembre 1997, n. 396; dal D.Lgs. 31 marzo 1998, n. 80 e dal D.Lgs. 29 ottobre 1998, n. 387.

La privatizzazione del pubblico impiego consiste essenzialmente: 

  • nell’applicazione delle disposizioni di diritto privato al rapporto di pubblico impiego;
  • nell’applicabilità della disciplina della contrattazione collettiva;
  • nell’assegnare alla pubblica amministrazione-datrice di lavoro i medesimi poteri di gestione del rapporto tipici del datore di lavoro privato.
  • Il susseguirsi di provvedimenti che hanno modificato, integrato ed abrogato il D.Lgs. 3 febbraio 1993, n. 29 ha reso indispensabile l’elaborazione di un testo legislativo che riordinasse l’intera disciplina del pubblico impiego. A tale scopo è stato emanato il D.Lgs. 30 marzo 2001, n. 165.

La nuova riforma del pubblico impiego è intervenuta fondamentalmente su tre profili: 

  • la qualificazione giuridica degli atti di costituzione del rapporto di lavoro;
  • la sua gestione ed estinzione;
  • la competenza giurisdizionale sulle relative controversie ed infine le fonti normative del rapporto di lavoro.

Per quanto riguarda il primo aspetto è previsto che “l’assunzione nelle pubbliche amministrazioni avviene con contratto individuale di lavoro” (art. 35 D.Lgs. n. 165/2001), pertanto il rapporto di lavoro con le P.A. si costituisce con le stesse modalità con cui si costituisce il rapporto di lavoro con un datore privato. Da ciò consegue che la P.A. non esercita più un potere pubblico ma bensì l’autonomia negoziale. Il principio dell’autonomia negoziale viene applicato anche alla gestione dell’intero rapporto di lavoro, gli atti che modificano o estinguono il rapporto (es. trasferimento, licenziamento) non sono più costituiti da provvedimenti amministrativi ma da atti di natura negoziale (art. 5 D.Lgs. n. 165/2001).  
Con riferimento al secondo aspetto il T.U. sul pubblico impiego devolve le controversie inerenti i rapporti di lavoro alle dipendenze delle pubbliche amministrazioni al giudice del lavoro, sottraendole quindi alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo (art. 63 D.Lgs. n. 165/2001).  
Sotto il terzo profilo, il più volte citato D.Lgs. n. 165/2001 contempla sia la contrattualizzazione, con riferimento alle fonti che regolano il rapporto di lavoro, sia la privatizzazione con riguardo ai contenuti della disciplina (art. 2 D.Lgs. n. 165/2001).
Ciò significa da una parte che i contratti collettivi di lavoro costituiscono una fonte diretta di disciplina del rapporto, immediatamente efficaci nei confronti dei destinatari, e dall’altra parte che il rapporto di lavoro oltre ad essere disciplinato dai contratti collettivi e individuali, viene regolato anche dalle disposizioni del codice civile e dalle altre leggi speciali inerenti i rapporti di lavoro subordinato nell’impresa.  
 Il D.Lgs. n. 165/2001 costituisce oggi il testo normativo di riferimento per la disciplina dei pubblici uffici e del lavoro nelle pubbliche amministrazioni, esso si applica a tutte le P.A. ad eccezione delle seguenti categorie di lavoratori (art. 3 D.Lgs. n. 165/2001):

  • i magistrati ordinari, amministrativi e contabili;
  • gli avvocati e i procuratori dello Stato;
  • il personale militare e delle forze di polizia;
  • il personale del Corpo Nazionale dei Vigili del Fuoco;
  • il personale della carriera diplomatica e della carriera prefettizia;
  • i dipendenti della Banca d’Italia, della Consob e dell’Autorità garante della concorrenza e del mercato;
  • i dipendenti delle autorità indipendenti;
  • i professori e i ricercatori universitari.

Tuttavia non è compito facile individuare la nozione di dipendente pubblico. Non è infatti ancora chiaro se il criterio da utilizzare sia quello della normativa applicata per regolare il rapporto di lavoro, oppure quello della natura pubblica del datore di lavoro, indipendentemente dalle regole che disciplinano il rapporto.   Nel primo caso dovrebbero essere ritenuti dipendenti pubblici solo coloro che non sono stati assoggettati alla normativa privatistica, e quindi le categorie di cui all’art. 3 del D.Lgs. n. 165/2001.
Nel secondo caso, invece, vi rientrerebbero tutti coloro che dipendono da un datore di lavoro pubblico, anche in un rapporto è privatizzato.   In entrambe le ipotesi però rimarrebbero esclusi tutti coloro che dipendono da datori di lavoro divenuti formalmente privati a seguito del processo di dismissione e privatizzazione dell’economia, ma sostanzialmente pubblici in quanto la P.A. continua a detenere la maggioranza del pacchetto azionario (es. dipendenti delle Poste, delle Ferrovie dello Stato).   Rapporto organico e rapporto di servizio.
Nell’ambito del pubblico impiego occorre poi distinguere il rapporto organico dal rapporto di servizio.   Il rapporto organico c.d. anche d’ufficio è un rapporto di immedesimazione tra preposto ed organo: il primo è tutt’uno con il secondo, non costituendo un soggetto a sé stante. Il rapporto organico, non è un rapporto giuridico ma un rapporto organizzativo che sorge con un atto di assegnazione.
La configurazione del rapporto organico è rilevante ai fini della diretta imputazione dell’attività svolta dal titolare dell’organo (c.d. funzionario) all’ente di cui costituisce elemento strutturale. Sulla base di tale rapporto il soggetto acquista la capacità di esercitare i poteri e le funzioni che le norme attribuiscono alle P.A. ad esse imputando i relativi effetti. L’atto posto in essere dal titolare dell’organo viene infatti direttamente attribuito all’ente, con conseguente assunzione, in capo a questo, degli eventuali vizi dell’atto e della responsabilità per danni verso terzi.
Il funzionario agisce come ente, tutta l’attività è dell’ente, il rapporto organico non è un rapporto intersoggettivo in quanto non opera tra soggetti diversi, è piuttosto un rapporto interno.    
Il rapporto di servizio è invece il rapporto giuridico intercorrente tra l’ente e la persona fisica che viene inserita con determinate funzioni nell’organizzazione dell’ente, mediante un atto c.d. di assunzione.
Esso riguarda la prestazione lavorativa del dipendente; con il rapporto di servizio il soggetto infatti si impegna a prestare la propria attività a favore della P.A. e corrispettivamente acquisisce il diritto alla remunerazione del servizio reso.
Si tratta di un rapporto giuridico intersoggettivo che si distingue in rapporto di servizio di diritto e in rapporto di servizio di fatto, a seconda della sussistenza o meno di un atto di assunzione da parte dell’autorità amministrativa.

Il rapporto di servizio di diritto può puoi essere di due tipi: 

  • impiegatizio: quando si instaura un rapporto di impiego tra ente e soggetto, generalmente di durata indeterminata;
  • onorario: quando il rapporto deriva da un incarico elettivo o onorifico che non viene esercitato a titolo di professione. In tal caso il soggetto non percepisce una retribuzione da parte della P.A. ma un indennizzo ed il rapporto ha durata per lo più temporanea.

In conclusione non tutte le persone fisiche, che agiscono per la P.A., possono qualificarsi funzionari, tali potendosi considerare solo coloro che esercitano potestà inerenti al pubblico ufficio. Da ciò ne deriva che la distinzione tra impiegato e funzionario non dipende dalla natura del rapporto di servizio, che lega la persona fisica all’ente, riguardando invece al diverso aspetto se il soggetto agente chiamato a manifestare la volontà della P.A. eserciti o meno pubbliche potestà.  
I caratteri del rapporto impiegatizio sono:

  • la volontarietà: sia per la costituzione, che per la prosecuzione del rapporto è richiesta la volontà non solo del lavoratore ma anche quella della P.A.;
  • la personalità: la prestazione resa dal lavoratore deve essere personale;
  • la subordinazione gerarchica: il lavoratore è inserito nell’organizzazione dell’ente fornendo la prestazione sulla base delle istruzioni e sotto la vigilanza ed il controllo della P.A.

Funzionario di fatto. La locuzione “funzionario di fatto” viene utilizzata per identificare il caso in cui l’atto di investitura del titolare dell’organo della P.A. sia viziato o inesistente.   Secondo parte della dottrina (Sandulli e Terranova) l’esercizio di fatto si verifica tutte le volte in cui una funzione pubblica, il cui esercizio sia essenziale o indifferibile per la P.A., sia stata effettivamente svolta da un soggetto che non possa considerarsi organo della P.A. e tale esercizio sia stato affiancato dalla convinzione pubblica della validità e dell’efficacia degli atti dallo stesso posti in essere.  
I requisiti necessari per poter considerare validi, efficaci ed immediatamente imputabili alla P.A. gli atti posti in essere dal funzionario di fatto sono pertanto: l’esercizio di una funzione essenziale o indifferibile della P.A. e la convinzione da parte dei destinatari degli atti dell’autorità del soggetto che li ha posti in essere. Caso tipico è quello disciplinato dall’art. 113 c.c. in base al quale: “Si considera celebrato davanti all’ufficiale dello stato civile il matrimonio che sia stato celebrato dinanzi a persona la quale, senza avere la qualità di ufficiale dello stato civile, ne esercitava pubblicamente le funzioni, a meno che entrambi gli sposi, al momento della celebrazione, abbiano saputo che la detta persona non aveva tale qualità”.  
Con maggiore precisione, sono validi tutti gli atti posti in essere fino al momento in cui l’atto di investitura non venga annullato insieme all’atto adottato dal titolare apparente dell’ufficio.
Questo può verificarsi in caso di atto sfavorevole, ad iniziativa del suo destinatario; e, in caso di atto favorevole al destinatario, da parte dei terzi controinteressati. Nell’ipotesi di impugnazione dell’atto di investitura, la sua illegittimità porta all’annullamento dell’atto adottato dal funzionario di fatto.   Tutte le volte in cui la P.A. tragga vantaggio dall’attività prestata dal funzionario di fatto a quest’ultimo spetta il riconoscimento di un compenso almeno nei limiti di quanto stabilito dagli articoli 2041 e 2042 c.c. in tema di arricchimento senza giusta causa.
Sul punto però occorre distinguere due ipotesi:

  • sussistenza di un atto di assegnazione all’organo, pur se mediante atto nullo, annullato, inefficace, seguito da una effettiva assegnazione all’organo;
  • insussistenza di un atto di assegnazione all’organo.